1. Бюджетная и денежная политика

В последние годы бюджетная политика все в большей степени следовала моделям, характерным для стран с нересурсной экономикой. Между тем фактор ресурсной зависимости накладывает жест‑ кие бюджетные ограничения: значительная роль нефтегазового сектора приводит к тому, что поступления в бюджет оказываются подвержены непредсказуемым колебаниям.

В структуре расходов расширенного правительства в послед‑ ние годы существенно возросла роль текущих затрат на финансирование пенсионной системы, а также расходов на национальную оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Значительные ресурсы выделяются в виде субсидий и взносов в уставные капиталы государственных корпораций и компаний с госучастием.

Вместе с тем хронически недофинансированными остаются сферы человеческого капитала и инфраструктуры, что ограничивает возможности модернизации экономики и роста ее инвестиционной привлекательности. Это в свою очередь создает условия для сохранения и усиления существующих дисбалансов — сырьевой ориентации экспорта и чрезмерном потреблении в ущерб накоплению (Стратегия-2020).



2. Структура расходов бюджета

Целью предлагаемых мер является оптимизация структуры бюджетных расходов, позволяющая профинансировать дополнительные расходы, связанные с решением задач модернизации российской экономики и увеличения инвестиций в человеческий капитал, оставаясь при этом в рамках ограничений, установленных бюджетными правилами.

В этот период для финансирования дополнительных расходов предполагается привлечение в бюджетную систему дополнительных поступлений. Их источниками могут быть:
1) Увеличение налоговой нагрузки на пользователей автомобильных дорог (в виде постепенного повышения акцизов на бензин и увеличения платы за парковку или за пробег автомобиля. Этот вариант способствует формированию устойчивой базы для финансирования развития дорожной сети и поддержанию транспортной доступности в долгосрочном периоде.
2) Дальнейшее повышение акцизов на табачную продукцию, крепкий алкоголь и иные товары, наносящие вред здоровью).
3) Увеличение масштабов приватизации с 0,5 до 0,7–1% ВВП в год, включая субфедеральный уровень (Стратегия-2020).


3. Сбалансированность бюджета

С учетом предстоящего в ближайшие годы автономного падения доходов бюджета в связи со снижением доли нефте- и газодобычи и целесообразностью увеличения расходов на образование, здравоохранение и инфраструктуру, запланированное сокращение расходов на оборону, правоохранительную деятельности и субсидии экономике может оказаться недостаточным для достижения безопасного уровня бюджетной сбалансированности.

Вместе с тем выбор в пользу повышения налогов (например, увеличения ставки НДС или увеличения ставки налога на доходы физических лиц до с сохранением плоской шкалы) окажет негативное влияние на экономическое развитие: снизит доверие инвесторов и экономических агентов к политике правительства; кроме того, возможно сокращение темпов экономического роста и/или уход в тень, что приведет к сокращению налоговой базы и тем самым ограничит фискальный эффект данной меры.
Если балансирование бюджета позволит снизить налоги, целесообразны следующие решения:
а) снижение тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование работников;
б) снижение ставки налога на прибыль организаций (Стратегия-2020).


4. Модернизация экономики

Задача модернизации российской экономики остается прио‑ ритетной задачей социально‑экономического развития. Однако в текущей структуре расходов очень невелики резервы для осуществления структурного маневра, связанного с ре‑ шением задач модернизации и поддержания (наращивания) конкурентных преимуществ России за счет инвестиций в человеческий капитал. Между тем на сегодня недофинансированность расходов по сравнению со средним уровнем стран ОЭСР составляет: в образовании — 1,5–2,0 п. п. ВВП, в нии — 3–4 п. п. ВВП, в сфере охраны окружающей среды — 0,5– 1,0 п. п. ВВП.
В контексте этих вызовов и ограничений ключевые задачи в об‑ ласти бюджетной политики состоят в превращении бюджетно‑ го механизма в инструмент макроэкономической стабилизации и в максимальном использовании всех резервов, имеющихся в расходной части бюджета, для финансирования приоритет‑ ных расходов на развитие инфраструктуры и человеческого ка‑ питала. Для решения этих задач и обеспечения благоприятных макроэкономических условий для экономического роста бюджетная политика должна опираться на следующие базовые принципы:
• консервативный подход к бюджетному планированию;
• обеспечение долгосрочной стабильности федерального бюджета при уровне цен на нефть, соответствующих среднему многолетнему значению, а при более высоких ценах — возврат к политике накопления резервных бюджет‑ ных фондов;
• принятие рамочных (на первом этапе) правил, ограничивающих рост общего объема бюджетных расходов, а также регламентирующих использование дополнительных бюджетных доходов, связанных с высокими ценами на энергоресурсы;
• постепенное снижение роли федерального бюджета как основного источника финансирования дефицита Пенсионного фонда;
• стабилизацию бюджетной нагрузки за счет сокращения избыточных и неэффективных расходов бюджета и использование полученной экономии для дополнительного финансирования приоритетных статей расходов;
• проведение экономически обоснованной долговой политики, обеспечивающей необходимый объем свободно обращающихся ликвидных ценных бумаг в интересах политики денежных властей, формирование безрисковой кривой процентных ставок, выполнение законодательных требований по уровню риска портфелей Пенсионного фонда и других институциональных инвесторов;
• минимизацию валютных рисков для бюджета (Стратегия-2020).


5. Социальные обязательства государства

Хронически недофинансированными остаются сферы человеческого капитала и инфраструктуры, что ограничивает возможности модернизации экономики и роста ее инвестиционной привлекательности.

Невозможность существенного сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда.

Помимо невозможности неисполнения принятых социальных обязательств, российская бюджетная система столкнется с необходимостью дополнительных расходов, связанных с не‑ сбалансированностью пенсионной системы и нарастанием негативных демографических тенденций в текущем десятилетии. Инерционность процессов в этой области не позволяет рассчитывать на серьезное снижение расходов бюджета в рассматриваемом периоде (Стратегия-2020).


6. Наращивание бюджетных доходов

В российской экономике с учетом ее структуры, институциональных особенностей и требований международной конкурентоспособности (в том числе в рамках интеграционных объединений на территории СНГ) ограничены возможности по повышению доходной части бюджета (см. главу 5 «Налоговая политика»). Кроме того, в долгосрочной перспективе можно ожидать устойчивой тенденции сокращения доходов бюджетной системы в процентах ВВП. Это объясняется прогнозируемым снижением удельного веса нефтяного сектора (для которого характерна очень высокая налоговая нагрузка) в экономике в условиях стабилизации добычи нефти. Таким образом, задача балансировки бюджетной системы должна решаться в первую очередь за счет оптимизации и повышения эффективности расходов бюджета при заданных ограничениях на объем доходов и заимствований (Стратегия - 2020).

7. Подавление инфляции

Ресурсно‑зависимой экономике объективно трудно поддержи‑ вать одновременно низкую инфляцию и ограничения на обмен‑ ный курс. Соответственно, одна из развилок состоит в том, принимаем ли мы в качестве приоритета снижение инфляции (т. е. стабиль‑ ность цен в национальной валюте) или стабильность обменного курса (т. е. фактически цен в иностранной валюте). Представляется, что выбор должен быть сделан в пользу первого варианта.

В пользу выбора именно подавления инфляции в качестве основной цели можно привести следующие основные аргументы:
• инфляция предопределяет выбор в пользу текущего потребления и низкую склонность к сбережениям (они обесцениваются), в результате образуется дефицит «длинных» денег в экономике, необходимых для крупных и долгосрочных инвестиций, и наоборот, возникает необходимость замещения их краткосрочными заимствованиями, повышающими риски в условиях ресурсной экономики;
• инфляция снижает эффективность денежно‑кредитной по‑ литики, лишая в условиях ресурсной экономики Централь‑ ный банк возможности регулировать спрос, снижает доверие к национальной валюте;
• инфляция предопределяет высокие риски при инвестиционном планировании (при высоких темпах инфляции велика вероятность ошибки при оценке как доходности проекта, так и реальной стоимости заемных средств), соответственно, снижает объем инвестиций и возможные темпы роста экономики;
• инфляция затрудняет преодоление бедности и усиливает рас‑ слоение населения по доходам (инфляция в большей степени негативно влияет на доходы малообеспеченных слоев населения), что ведет к росту социальной напряженности (Стратегия-2020).